新华社《国内动态详情》2579期刊发《行业多头管理—企业无所适从——西安市装饰装修管理体制调查》。首先要感谢新华社的同志对我们行业的关心，但“调查”不够真实与全面，在几个关键问题上严重失实；“调查”也未能触及问题的核心和本质。

鉴于这个问题的复杂性与重要性，涉及行政管理体制改革和构建和谐社会的一些深层次的敏感问题，我认为有必要澄清事实，说明真相，重申四年前我在《关于加快政府职能转变和社会中介组织建设的，中的基本观点（刊登于工业经济内参〉2002年第21号

• 当前改革的重点和难点

室 内装饰行业管理“归口”之争由来已久。实际上原轻工部门管理的行业多数存在这个问题。林业部门争造纸、化工部门争塑料制品、机械部门争家用电器、商业部门 争酿酒、建设部门争室内装饰，甚至卫生部门争化妆品、公安部门争保险柜等等。其中尤以室内装饰行业争论最为激烈与持久。我曾任职轻工业部门体改司和处理 “归口”纠纷的三人小组，现在中国室内装饰协会工作，对旧管理体制的弊端及新管理体制的艰难有深切的体会。不从管理体制改革这个根本问题，许多具体问题无 法看清，也无从解决。

过去的“计划经济”也可称为“政府经济”、“审批经济”。那时管理体制的主要特征是政府全力无限，政府管理一切。从中央到地方层层设立政府专业管理部门，一个行业成立一个部门还不够，又有“一机”、“八机”、” 一商“、”二商“、”一轻“、“二轻”等等，部门林立。不仅管行业还一直管到企业，盖一个厕所、进一个工人都必须列指标、经审批。管理的对象是“公有”企 业，管理的办法是各部门发文件、立规章，“各自为政”。而行业间的交叉是客观存在，特别是一些新兴行业往往边界模糊，于是部门之间争“归口”权，纷争不 断。

很明显，部门争行业“归口”的根源是旧的管理体制。按照市场经济体制的要求改革旧的管理体制，首当其冲的必然是政府。在这方面，不能说改革的方向不明确，也不能说改革的力度不大。从上到下撤销了一大批转管行业的政府部门，就是一项影响深远的”釜底抽薪“之举。可惜”机构变动”并 不等于“机构改革”。政府职能转变和社会中介组织建设等相关配套没有同步跟上。被撤销部门的许多本来属于社会组织承担的职能，没有技术转移给相关的社会组 织，实际上又转移到了别的政府部门。而这些部门机构精简了，人员减少了，任务却加重了，权力却扩大了，效率却更低了。现在各种莫名其妙的恶性事故频发，不 能说同这种“管理真空”，“管理失效”没有关系。

话又说回来，自己“管不了，管不好的事为什么不放手交给行业协会等社会组织去管呢？ 这 就触及到问题的核心。“权力”就是“利益”，权力部门决不可能放权，这已成为一条“铁律”。凡是触及部门权力的改革决不可能自动放弃，这已成为一条“铁 律”。凡是触动部门权力的改革决不会一帆风顺，不能指望发机构文件就能解决问题。不妨去检查一下，各部门“三定”方案规定的“职能转变”事项、行政审批制 度改革规定取消的“行政审批”事项，有几条真正落实了？

就以室内装饰行业来说，2002年11月 《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》明确规定取消“建筑装饰资质审批”和“室内装饰行业企业资质审查”。但建设部门却改头换面，变相继续给装饰企 业颁发“建筑业企业”资质证书，相反，中国室内装饰协会过去受国家经贸委委托、现在按行业自律给室内装饰企业颁发的资质证书反而被宣布为“非法”、“无 效”。更奇怪的是，有的省市政府按改革的要求已正式下文决定把室内装饰企业资质审查交给了行业协会，但当地建设部门却用一纸“公告”彻底推翻，有关领导与 职能部门对此司空见惯，竟不闻不问。由此又可看出，部门可以凌驾于政府之上，下级可以否定上级。有人说过去的“计划经济”实际是“部门经济”，不受法律约 束的政府部门可以为所欲为，看来现在仍然变化不大。有令不行，有禁不止，政令不通道了如此地步，还能说什么呢！

说 到这里，我认为现在政府部门争行业管理权和过去已经不同了，随着管行业的政府部门的撤销，政府部门之间争行业“归口”管理权，时代已经过去。现在的“争 权”矛盾已经转移到“政府部门”与“社会组织”之间。现在的最大问题是执法不力、政令不通。如果都“依法行政”，提高“执行力”，改革的决策都能付诸实 现，改革的步子或许能快些，许多问题本来可以避免。从室内装饰行业“归口”之争的历史可以看得更清楚。

• 室内装饰行业“归口”之争的演变与实质

我 国室内装饰业起步于上个世纪八十年代。它的基本属性是“艺术”和“服务”，属于新兴的“文化产业”和“面向生活消费的服务业”，不属于“建筑活动”。室内 装饰行业一开始就明确由轻工部门管理，从未决定由建设部门“归口”。十几年来，尽管建设部门一再提出意见，要求“归口”管理，但国务院均未供应，相关的法 律与文件对这个行业的属性与管理部门也始终未变。

对我国室内装饰行业的稳定发展来说，具有里程碑意义的有四个重要文件。一是1985年10月14日召开的国务院第八十七次常务会议纪要。这次会议专门讨论“关于加速发展室内装饰行业问题。”并决定“建立室内装饰行业协会，负责组织协调工作。”国家经委主任吕东列席会议，轻工业部长杨波作汇报。

二是1992年9月3日的《国务院批复通知》（国办通[1992]31号）。这个文件首次对市内装饰业的内涵和管理部门作了明确界定和规定：“室内包括室内装修装饰工程的设计与施工）以及室内用品的陈列布置，仍由轻工业部管理。”同 时明确：“建筑装饰业由建设部管理，建筑装饰工程止于墙壁六面的处理，不再向室内空间装饰延伸。”但是这一决定显然不合建设部门的口味。他们始终不承认室 内装饰是个独立行业，坚持室内装饰“同属于建筑业”，公开攻击《国务院批复通知》“不可学、不正确”，拒绝执行国务院的决定，在各地不断挑起“归口”之 争。针对这一情况，中央机构编制委员会办公室与1996年2月3日和1997年3月11日曾两次发文重申“关于室内装饰业管理的职责分工问题，在没有新的规定之前，仍应按《国务院批复通知》（国办通[1992]31号）执行。”尽管如此，建设部门仍不甘心，在全国各地争“归口”从未间断。

三是1997年11月1日全 国人大通过的《中华人民共和国建筑法》。由建设部门器材的这部法律，原想把“室内装饰”包括自“建筑装修装饰”之内列入“建筑活动”，由建设部门“统一管 理”，从而达到否定《国务院批复通知》的目的。不想事与愿违，草案报到全国人大常委会，在征求意见的过程中，对《建筑法》的适用范围不仅遭到轻工部没、而 且也遭到铁道、交通、民航、水利等许多部门的强烈反对。立法机关在审议时认为，草案规定的适用范围过宽，应抓住重点，符合实际，切实可行，最后限定为各类 房屋建筑的建筑活动，并从原草案中删去了“建筑装修装饰”。这就进一步以法律形式明确了“室内装饰”不包括在“建筑活动”之内，这当然是建设部门始料未及 的。于是又有人自刊物上公然流量不满，说什么“遗憾的是该法的规定和解释都不尽如人意”。当然他们也不会受法律约束，争“归口”照样一直争下去。

四是2002年11月1日《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》这项决定取消了‘‘建筑装饰资质审批“和 “室内装饰行业企业资质审查”。应当说这是有利于解决室内装饰行业“归口”之争的一项重大改革，具有重要的历史意义。长期以来部门之间“归口”究竟争得是 什么权哪？说穿了主要是争企业资质审批权。现在国务院宣布取消这种审批权，等于宣布谁也不用争了，把这项工作放给行业协会去办。遗憾的是，正如前面所说， 什么政策都会有“对策”对付你。变个法照审批不误，一旦政府部门真的不能审批了，仍然有办法“肥水不落外人田”，来个“权力体内循环”，把这种审批交给自 己管的协会或其他组织。于是改革又遇到了新的问题，政府部门同行业协会等中介组织彻底脱钩势在必行了，深圳、重庆的等地正在做这件事，我们只能耐心等待全 国范围的共同行动。

以上可见，室内装饰行业的“归口”之争实质上反映了一个政府部门的行为准则，究竟要不要执行法律，要不要执行国务院的决定。如果连法律和国务院的决定都不能解决问题，还能指望别的更有效的办法？

• 呼唤管理的新思维新模式

我们国家改革到今天，按说不应当再由争“归口”管理权之事，为什么还在争？一个重要原因就是我们的管理思维、管理模式还不适应新的管理体制的要求。

现 在管理上的“官本位”思想仍根深蒂固。一谈“管理”，就只认“官”，不认“民”。好像只有政府部门才有权“管理”，其他组织没有“管理”资格。有的仍把行 业协会颁发资质证书说成“行政审批”，就认为这种事只有政府才能做。实际上管理有不同层次不同主体。企业有“官办”、“民办”之分，管理也有“官管”、 “民管”之别。行业管理、企业管理基本上都属于民间自我管理，作为官方的政府部门应当给与支持和帮助，而不应当给与歧视和排斥。我很欣赏日本的“官民协 调”体制，“官”、“民”结合是实现社会和谐经济振兴的必要条件。

排 他性的“封闭式”管理思维在室内装饰行业管理之争中也起了很不好的作用。建设部门总是打着反对“多头管理”的旗帜以达到“一家管理”的目的。要说“多头管 理”这个罪名也应该当给建设部门自己安上。既然国务院或省市政府已决定室内装饰行业由轻工部门或经贸部门管理，或者有关管理职能已转移给行业协会，你还要 另搞一套争管理权，“多头管理”也需要重新分析。计划经济时代既然设“行业主管部门”，必然要反行业主管的“多头管理”。但即使那时也未能避免“多头管 理”。市场经济条件下政府各职能部门、监督部门分别实施对各行各业的业务指导和监督管理，必然是职能分工的“多头管理”。

对 于室内装饰这样一个涉及面广、综合性强的服务行业，“多头管理”更是一种必然。室内装饰是由设计、施工、材料用品配套组成的服务体系，融产品、技术、艺 术、劳务的工程服务于一体，具有多学科、跨部门的特点的特点和丰富内涵，管理相当困难和复杂。当初国务院决定由轻工部门牵头管理，主要是因为作为室内装饰 “基础”的材料和用品，80%以上在轻工部门。首先培育室内装饰设计人员的中央工艺美术学院也在轻工部门。带领室内装饰这类新兴行业起步的主要是集体企业，而当时XXXXXXXX， 但是轻工部门的领导还是很清醒，一直认为，要管好这个行业需要包括建设部门在内的各个有关部门的支持与合作。有一段时间还成立了“全国室内装修装饰行业领 导小组”，也是考虑了这个行业需要各部门参与管理的需要。轻工业部长当时还曾推辞不愿牵头，建设部门的领导当时也没争。因此，说这个行业原由建设部门管 理，后轻工部门争管理才造成矛盾的说法，完全背离历史事实的。

按 理说，国家既然已经决定室内装饰行业由轻工部门管理，而轻工部门在国家有关部门和各地方政府的大力支持下，多年来也为这个行业的发展做出了历史性的重大贡 献，在全国范围内已形成了以协会为主体的新的管理模式与管理体系，这对国家对人民有什么不好？为什么非要由建设部门“一家管理”？难道你“一家管理”的已 经多得不能再多得事项已无事可做、管理得很好了？如果换一种思维，真正从国家与人民的利益着想，我支持你管，有什么问题我还帮助你管，这样你不是站的更 高、权威更大吗？你管理的领域实际上不是更宽吗？为什么非要闹到有你没我、你死我活的地步，这对构建和谐社会、促进行业发展有什么好处？

我 最后要说的是，西安市室内装饰行业管理之争绝非特例，别的行业别的地区同样存在。十几年来反映这个行业矛盾的“内参”也已见过不少。应该说，陕西省、西安 市党政领导多年来为了理顺关系、支持室内装饰行业发展做了大量卓有成效的工作。今年发布的《西安市室内装饰管理条例》是一项推进改革、协调关系、规范市场 的新成果，得到了全行业的尊重与支持。即使这样也难以消除存在已久的体制与人为矛盾。这不是西安市的问题。对于这样一个既涉及管理体制、又涉及管理理念、 管理方法、管理历史的复杂问题，希望不要急于就事论事地简单处理。可用利用这个机会冷静地多听听各方意见，寻求一条既尊重历史、尊重现实又符合改革方向的 新路子来。

我的具体建议：（1）需要强制管理的事项，如涉及安全、环保等事项，由国家或地方统一立法。立法不能“多头管理”，必须统一。（2）除少数特殊行业外，政府部门应退出行业管理领域，不设“行业主管”部门，不以“行业”分工，而以“业务”分工。对某个行业的某件事来说，涉及哪个部门的法定职能那个部门就是“业务主管”。如涉及外贸纠纷，商务部就是主管。涉及房屋结构安全，建设部就是主管。(3)政府部门进一步转变职能，把属于行业自律管理的事项放给行业协会管理。同时同行业协会彻底脱钩，对原由各部门分管的行行业协会一视同仁，给与扶持。（4）行业协会的宗旨是服务（自律管理也是一种管理服务），

服务不能垄断。同一行业同一地区可以容许不同名称的协会并存，各自用服务质量赢得会员支持。协会之间地位平等，应互相支持与合作。协会行为受法律和行规约束。（5）加大执法力度，保证政令畅通。这是当前“重中之重”。否则，中央再好的执政理念和改革举措都无法落实。

（2006年8月10日于北京）